ELENA: Elektronische Leistungserfassung Eines Neuen Ausmaßes

ELENA Datenschützer atmen auf, denn die Vorratsdatenspeicherung wurde (zumindest in ihrer bisherigen Form) durch das Bundesverfassungsgericht zurückgerufen. Doch kaum ist die Bundesregierung mit ihrem Vorhaben gescheitert, steht auch schon der nächste Gang nach Karlsruhe an - ein weiteres datenschutzrechtlich bedenkliches Großprojekt der Bundesregierung befindet sich bereits im Einsatz. Denn während man noch das Urteil zur Vorratsdatenspeicherung aus Karlsruhe erwartete, wurde am 6.3 2009 bereits das neueste Überwachungsspielzeug der Bundesregierung durch den Bundestag abgestimmt: ELENA. Hinter dem Namen ELENA verbirgt sich der neue elektronische Entgeltnachweis, welcher nun die Arbeitsverhältnisse und Sozialbezüge der Bundesbürger zentral protokollieren soll – und das auch dann, wenn wir keine Leistungen beziehen. Es ist kein Zufall, dass nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts nun auch ELENA auf Bedenken hin überprüft werden soll, denn die Verfahren der bedarfsunabhängigen Protokollierung zentraler Lebensbereiche ähnelt sich in beiden Verfahren ebenso wie die Kritik an der neuen Datensammelwut der Bundesregierung.

Ziele und Umsetzung

Den Anstoß zu ELENA gab ein Vorschlag der Hartz-Kommission zur Minimierung von Medienbrüchen innerhalb der Verwaltung. Für die Bundesregierung sollte dieses Verfahren mehr „Innovation“ und weniger Bürokratie für Wirtschaft und Behörden bringen. Grund genug, um das Großprojekt mit Millionen Euro aus der Staatskasse zu finanzieren. Gesprochen wurde von einem Effizienzgewinn auf Arbeitgeber- als auch Arbeitnehmerseite, von Einsparungen und einer Senkung der bürokratischen Hürden für Beschäftigungsverhältnisse. Den Unternehmen wurden jährliche Einsparungen in Höhe von 85,6 Millionen Euro versprochen und auch die Umwelt sollte langfristig deutlich durch die so eingesparten 60 Millionen Papierbescheinigungen entlastet werden. Ziel der Maßnahme sei es, deutsche Unternehmen einmal mehr „wettbewerbsfähig“ zu machen.

ELENA beabsichtigt eine Neuregelung des Austausches von personenbezogener Daten zwischen den Akteuren Staat, Wirtschaft und Bürger, die bei Beschäftigungsverhältnissen anfallen und für den Bezug von Sozialleistungen relevant sein können. Im Zuge des ELENA-Verfahrens übermitteln Arbeitgeber in regelmäßigen Abständen ihre Datensätze an die „Zentrale Speicherstelle“ (ZSS), wobei jede Abfrage dieser Daten durch Behörden oder Unternehmen erst durch die Signaturkarte des Arbeitnehmers autorisiert werden soll. Die Zentrale Speicherstelle steht physisch in Würzburg und wird seit Januar 2010 sukzessiv mit Entgeltdaten der Beschäftigungsverhältnisse der Bundesbürgerinnen und Bürger angereichert.

Datensätze der Betroffenen sollen maximal für 5 Jahre verschlüsselt in der ZSS gespeichert werden. Die "Registratur Fachverfahren" (RFV) soll als Anmeldestelle dienen und über internetfähige Rechner mit entsprechendem Kartenlesegerät sowie über die Bundesagentur für Arbeit erreichbar sein. Lediglich die "Registratur Fachverfahren" soll als zwischengeschaltete Stelle in der Lage sein, den anonymisierten Datensätzen der Zentralen Speicherstelle eine konkrete Person zuordnen zu können.

In Zukunft wird niemand bei der Beantragung von Arbeitslosen-, Wohn- und Elterngeld an der "Registratur Fachverfahren" vorbeikommen. Denn ab 2012 wird dies der vorgeschriebene Behördengang werden. Spätestens dann will die Bundesregierung das ELENA Verfahren endgültig flächendeckend in die Tat umgesetzt haben.

(Grafik aus der Broschüre zum ELENA-Verfahren des BMWi entnommen.)

Einsparungen?

Die im Rahmen der jährlichen Übermittlung von Angaben bezüglich des Beschäftigungsverhältnisses ihrer Angestellten durch die Arbeitgeber anfallenden Papierformulare sollen durch eine monatliche Datenübertragung ersetzt werden. Papier wird hierbei mit Sicherheit gespart werden, ob dieses Verfahren der monatlichen Meldepflicht jedoch zu einer Vereinfachung des Verfahrens für Unternehmen führen wird, kann jedoch bezweifelt werden. Doch selbst die Befürworter von ELENA scheinen sich bezüglich der versprochenen Einsparungen nicht einig zu sein. "Die jährlichen Bürokratiekosten der Wirtschaft im ELENA-Verfahren entsprechen in etwa dem Aufwand des heutigen papiergebundenen Verfahrens, wobei es innerhalb der Gruppe der Unternehmen Nettobelastete und Nettoentlastete gibt", urteilte der nationale Normenkontrollrat in einem Bericht.

Ziel des nationalen Normenkontrollrates ist die Unterstützung der Behörden bei den Bemühungen ihre Bürokratiekosten zu senken. Eine derartige Behörde wurde in Deutschland 2005 auf Mitinitiative der Bertelsmann-Stiftung initialisiert und orientiert sich am Vorbild der Niederlande, Großbritannien und der USA, die über derartige Behörden bereits verfügen (Weiterführend hierzu eine kleine Anfrage der Fraktion DIE LINKE und die Antwort der Bundesregierung). Die Arbeitsweise und Zielsetzung des Normenkontrollrates war jedoch seit seiner Gründung vielschichtiger Kritik ausgesetzt. Beanstandet werden zum einen die Intransparenz der Arbeitsweise sowie die Tendenz eine zunehmende Deregulierung ehemals staatlicher Aufgabe voranzutreiben. "Der Normenkontrollrat stellt in seiner Zielsetzung fest, […], dass es erhebliche Möglichkeiten zur Reduzierung von Informationskosten gibt." Folgende Ansätze kommen dabei zur Anwendung:

• Aufhebung / Vereinfachung von Informationspflichten oder einzelner Datenanforderungen
• Einschränkung des Adressatenkreises
• Mehrfachnutzung vorhandener Daten
• verstärkte Nutzung der Informations- und Kommunikationstechnologie“

Der Konflikt mit Datenschutzbehören und NGOs, die Datenvermeidung und Datensparsamkeit sowie der Entflechtung von Datensammlungen anstreben, steht im Kontrast zu diesem eher an wirtschafts- und verfassungsrechtlichen Einsparungszielen orientierten Vorhaben.

Die Kosten und Nutzen der "Entbürokratisierung" durch ELENA sind jedoch keineswegs gleich verteilt. Denn während sich Großkonzerne durchaus eine EDV-Abteilung und entsprechendes Personal sowie standardisierte Programme leisten können, stellt dieser Mehraufwand für kleinere Unternehmen eine bürokratische Hürde von digitalem Ausmaß dar. Insbesondere geringfügige Beschäftigungsverhältnisse werden wohl kaum von der neuen Regelung profitieren. In dieser Hinsicht dürfte es also gar nicht so sicher sein, dass ELENA durch Entbürokratisierung zur Schaffung neuer Arbeitsplätze beitragen kann. Insbesondere da mehr als zwei Drittel der deutschen Arbeitnehmer in kleinen und mittelständischen Unternehmen beschäftigt sind, die zumindest anfangs Probleme mit dem neuen System haben dürften. Wirkliche Innovationen fallen da schwer, wenn gleich nach Unternehmensgründung von möglicherweise technisch weniger versierten Kleinstunternehmern verlangt wird, monatlich über die eingegangenen Beschäftigungsverhältnisse elektronisch Zeugnis abzulegen, statt wie bisher einmal jährlich die notwendigen Papiere einzusenden. Wenn man nun Verdienstbescheinigungen im speziellen betrachtet und hierbei von einem durchschnittlichen Unternehmen ausgeht, welches seinen Mitarbeitern einen sicheren Arbeitsplatz mit guter Bezahlung bietet, stellt man fest, dass diese nicht zu den "Nettogewinnern" des ELENA-Verfahrens gehören. Denn statt alle paar Jahre mal "eine" Verdienstbescheinigung ausstellen zu müssen, wird dies nun plötzlich allmonatlich verlangt. Somit gehören gerade die eher arbeitnehmerfreundlichen Unternehmen zu den Verlierern des Verfahrens, während Unternehmen mit einer eher dehnbaren Vorstellung von Unternehmensethik zu den Profiteuren gezählt werden können. Denn jene, die frei nach dem Motto "hire and fire" agieren und daher auch eine hohe Mitarbeiterfluktuation aufweisen, verteilen die bürokratischen Hürden unter den sie bisher zu "leiden" hatten, nun gleichmäßig auf die restlichen Beschäftigungsverhältnisse innerhalb der Bundesrepublik.

Kurzfristig bringt ELENA laut des Berichts des Normenkontrollrats zwar keine Einsparungen ein, da die Kosten sich ebenso wie im bisherigen Verfahren auf 108 Millionen Euro belaufen. "Aus Sicht des Rates sind deshalb gerade nicht nur die kurzfristigen Effekte der drei Bescheinigungen, sondern die langfristig erreichbaren Einspareffekte durch Einbeziehung weiterer Bescheinigungspflichten – im ursprünglichen Gesetzesentwurf waren über 20 Entgeltbescheinigungen vorgesehen – ausschlaggebend", heißt es weiter in dem Bericht. Während die Bundesagentur für Arbeit bereits bei der derzeitigen Umsetzung der ersten Stufen von ELENA eine Einsparung der laufenden Kosten erfährt, wenn man die immensen Anfangsinvestitionen mal außen vor lässt, profitiert die Wirtschaft, wegen der es ja laut Broschüre überhaupt angestrengt wird, erst einmal, wenn überhaupt, nicht spürbar davon. Wenn man von den Anbietern der technologischen Infrastruktur des Verfahrens einmal absieht. Demzufolge können die durch Größen- und Verbundeffekte erreichten Kostenvorteile für die deutsche Wirtschaft lediglich bei einer Ausweitung des Systems über den derzeitigen Maßstab hinaus erreicht werden. Der Bundestag hat allerdings erst drei der vielfältigen Einsatzmöglichkeiten seine Zustimmung gegeben. Daher können die viel gepriesenen Einsparungseffekte nicht zum tragen kommen. Fraglich ist vor dem derzeitigen Hintergrund auch, ob weitere Funktionen es noch durch den Bundestag schaffen werden. Auch die von uns initiierte Verfassungsbeschwerde gegen ELENA, die am 31.3.2010 eingereicht wurde, lässt eine allzu baldige Ausweitung der Funktionen unrealistisch erscheinen.

Datenschutz und „Trustissues“

Durch ELENA soll der konservative und daher wenig "innovative" Datenträger Papier in Zukunft eingespart werden, zwecks angeblich genauerer, weil digitaler Ermittlung der meist einkommensabhängigen Leistungsansprüche in den Sozialsystemen. Auch sicherer soll das ganze sein. Schließlich hat man aus der Schlappe um die Einführung einer elektronischen Gesundheitskarte lernen wollen und daher zum Präventivschlag gegen besorgte Datenschützer ausgeholt: Eine Signaturkarte soll die Daten durch Verschlüsselung vor unbefugtem Zugriff schützen und der Nutzer soll selbst darüber bestimmen dürfen, wem er welche Daten anvertrauen möchte.

Momentan werden jedoch die bereits seit dem 1.1.2010 erhobenen Daten anscheinend mit nur einem einzigen Schlüssel verschlüsselt. Die Teilnehmer haben jedenfalls noch keinen individuellen Schlüssel erhalten. DGB und ver.di lehnten die Einführung von ELENA nicht nur aufgrund der zunächst geäußerten Pläne einer Erfassung von Teilnahmen an Streiks durch System ab. Aber auch nachdem dieser strittige Punkt aus dem Fragenkatalog von ELENA entfernt wurde, bleibt noch Kritik an der Speicherung von Abmahnungen und Fehlzeiten. Erste Pläne der Bundesregierung haben zu viel schlechter Presse für das Projekt geführt, weshalb diese sich auch dazu entschloss diesen kontroversen Punkt aus dem Fragenkatalog zu streichen. Aber auch abseits einzelner Punkte besteht nach wie vor Kritik an dem Vorhaben insgesamt. Insbesondere die Tatsache, dass Arbeitgeber in einem freien Textfeld Angaben zum Beschäftigungsverhältnis machen „dürfen“ verursacht in Gewerkschaftskreisen großen Unmut. Das unabhängige Landesdatenschutzzentrum Schleswig-Holstein bringt es auf den Punkt: „ELENA bringt Vorratsspeicherung von Einkommensdaten.“

Auch Datenschützer können sich mit dem neuen Großprojekt der Bundesregierung nicht so recht anfreunden. Trotz des von der Regierung angeführten Schmankerls, dass der Datenschutz durch ELENA ja nur gewinnen könne, da der Arbeitgeber in Zukunft nichts mehr über eventuell vorliegende Anträge auf Sozialleistungen durch seinen Arbeitnehmer erfahre, können die Zweifel nicht so recht beseitigt werden.

Signaturkarten sollen das System sicher machen und verhindern, dass Unbefugte Zugang zu den Daten der Bürgerinnen und Bürger erhalten. Diese Signaturkarten, welche durch den Berufsverband der Trustcenterbetreiber zu geringen Kosten in Zukunft für die Nutzer bereitgestellt werden, sollen durch die Nutzung der bei Datenschützern bereits in die Kritik geratenen elektronischen Gesundheitskarte (eGK), des elektronischen Personalausweises (ePa) oder auch der normalen Bankkarte zu einer sicheren Verifizierung des Zugangs zu den personenbezogenen Daten führen. Der Berufsverband der Trustcenterbetreiber e.V. liest sich für Datenschützer jedoch wie ein bereits leider nur allzu gut bekanntes Gruselkabinett. Nicht nur die bereits mehrfach mit dem BigBrotherAward „ausgezeichnete“ Telekom findet sich hier, sondern auch andere, nicht gerade durch Datenschutz bekannt gewordene Unternehmen wie die Deutsche Post Com. Der Verband ist laut Eigendarstellung eine „Interessenvertretung für Unternehmen, die Dienstleistungen und Produkte für Signaturen anbieten, und sie vertritt die Interessen ihrer Mitglieder bei der Schaffung sicherer Standards.“

eCard-Strategie

In einer Hochglanzbroschüre des BMWi zum ELENA-Verfahren heißt es: "Die Bundesregierung verfolgt mit ihrer Chipkarten-Strategie (eCard-Strategie) das Ziel, die Verbreitung von Signaturkarten zu fördern. Schon heute sind beispielsweise manche Konto- und Kreditkarten oder der elektronische Personalausweis für Signatur-Anwendungen vorbereitet. Experten rechnen damit, dass die Zahl der im Umlauf befindlichen Signaturkarten in den nächsten Jahren stark ansteigen wird."

Angesichts der großen Summen an Steuergeldern, die in den letzten Jahren auf Kosten eines rasant wachsenden Haushaltsdefizits in derartige Projekte investiert wurden, erscheint die Meinung der "Experten" durchaus nachvollziehbar zu sein. Wenn man den Bürgerinnen und Bürgern gesetzlich einen elektronischen Personalausweis und eine elektronische Gesundheitskarte verordnet, ist diese Annahme einer steigenden, durch die Bundesregierung geschaffene "Nachfrage" nur logisch. Der Journalist Timo Rieg schrieb einmal vom "bürokratischen Irrsinn", der der "einzige Jobmotor ist, den wir noch haben".

Indirekt ist ELENA wohl somit auch eines der vielen Konjunkturpakete der letzten Jahre, die durch staatliche Investitionen heimische Technologieunternehmen stützen sollen. Wie gut das funktioniert, haben wir ja schließlich bei Toll-Collect und dem Ausfall von zahlreichen Steuermillionen erleben können. Die Rechnung der Bundesregierung, durch erfolgreiche "Innovationen" den Export von technologieintensiven Produkten anzukurbeln, scheiterte mit den zahlreichen Problemen des Systems. Anscheinend ist die Bundesregierung zu fortschrittlich in ihren Strategien, um den klassischen Weg der langfristigen Förderung von Forschung zwecks steigender Wettbewerbsfähigkeit zu gehen. Denn während ein Zukunftsprojekt das nächste jagt, fehlt es deutschen Bildungseinrichtungen zeitgleich an finanziellen Mitteln, um mit auch nur annähernd vergleichbarer Tatkraft die "internationale Wettbewerbsfähigkeit" als Forschungsstandort zu erhalten.

Denn obwohl die Gemeinschaft der Trustcenterbetreiber ein eingetragener Verein ist, kann man dessen Gemeinnützigkeit durchaus in Frage stellen. Denn „oberstes Ziel des Vereins ist die Einführung von elektronischen chipkartenbasierten Signaturen und weiteren PKI-Lösungen zu fördern und so dem Identitätsmanagement in Deutschland zum Durchbruch zu verhelfen.“ Aus Sicht der Anbieter eine nicht ganz uneigennützige Absicht, da hier ein großer potentieller Markt auf die Erschließung durch die Mitglieder bei Durchsetzung ihrer Interessen wartet. Vor allem in Hinblick darauf, dass nur die sieben „Big Player“ des Vereins berechtigt sind, staatlich anerkannte Signaturkarten zu vergeben, mit denen auch in der digitalen Welt rechtlich verbindliche Unterschriften geleistet werden können.

Die Deutsche Post bot als Epizentrum der Innovation bereits seit Ende Januar 2009 ein Komplettpaket mit Software, Kartenlesegerät und Signaturkarte für schlappe 238 Euro an - für Bürgerinnen und Bürger, die sich den Gang zur Behörde „sparen“ wollen.

Zu Risiken und Nebenwirkungen

Seit Beginn des Jahres 2010 ist der Startschuss für ELENA gefallen und spätestens 2012 soll der Großteil der behördlichen Anfragen an Unternehmen über dieses System abgewickelt werden, ab 2015 sollen schließlich auch Entgeltersatzleistungen wie Kranken-, Kurzarbeiter- und Arbeitslosengeld sowie auch Rentenzahlungen in das System integriert werden. Der Bund erwartet, dass er langfristig künftig 95% des Behördenverkehrs durch das System papierlos abwickeln kann. Neue Märkte können dabei entstehen, dies erwartet jedenfalls die Bundesregierung. Ob diese Märkte jedoch diejenigen sind, die sie sich erhofft hat, bleibt abzuwarten.

In einer Pressemitteilung zur Übernahme des TC Trustcenters durch die PGP Corporation heißt es: „Zu den Risiken und unkalkulierbaren Faktoren, mit denen sich die PGP Corporation konfrontiert sieht und die dazu führen können, dass sich die Ergebnisse erheblich von der Prognose unterscheiden, zählen unvorhergesehene technische Schwierigkeiten oder Softwarefehler in der Endphase der Entwicklung oder bei der Einführung von PGP Produkten; technologische, gesetzliche oder normative Änderungen mit Relevanz für Sicherheits-, Verschlüsselungs- und Authentifizierungstechnologie...“.

Wie aber ein Staat mit einem Datengau und dem damit einhergehenden Vertrauensverlust seitens seiner Bürgerinnen und Bürger umzugehen hat, wird sich hoffentlich nicht allzu bald zeigen müssen.

Während die Kosten des bisherigen Verfahrens sich auf 108 Millionen Euro belaufen, kostet ELENA langfristig "nur" 107 Millionen Euro. Aber auch nur dann, wenn man nicht doch wieder mehr als geplant investieren muss, wie etwa bei Toll-Collect oder der elektronischen Gesundheitskarte... Weiter heißt es dort: "Die vom BMF herausgestellten Vorteile gegenüber dem BMWi-Konzept würde nur dann zum Tragen kommen, wenn sich die im vorliegenden Gesetzentwurf zugrunde gelegten datenschutz- und verfassungsrechtlichen Prämissen ändern würden. Zudem müsste der Gesetzentwurf dahingehend angepasst werden, dass das gesamte bisherige elektronische Verfahren für Meldungen an die Sozialversicherungsträger (DEÜV) integriert wird. Um die Vergleichbarkeit beider Konzepte sicherzustellen, kann dieser "Mehrwert" deshalb in der Kostenrechnung keine Berücksichtigung finden." Dabei geht es Datenschützern ganz besonders um diesen in ihren Augen verfassungsrechtlich bedenklichen "Mehrwert".

"Aus Sicht des Rates greift der Blick allein auf die Bürokratiekosteneffekte des derzeitigen Gesetzentwurfes zu kurz. Das ELENA-Verfahren ist so konzipiert, dass mittelfristig nicht nur drei, sondern eine Vielzahl Bescheinigungsarten aufgenommen werden. Grundlage der weiteren politischen Entscheidungsfindung dürfen deshalb nicht allein die drei derzeit vorgesehenen Bescheinigungsarten sein.".

Noch mal zur Erinnerung: "Aus Sicht des Rates sind deshalb gerade nicht nur die kurzfristigen Effekte der drei Bescheinigungen, sondern die langfristig erreichbaren Einspareffekte durch Einbeziehung weiterer Bescheinigungspflichten – im ursprünglichen Gesetzentwurf waren über 20 Entgeltbescheinigungen vorgesehen – ausschlaggebend.".

Demokratische Legitimation durch den Bundestag wird wie selbstverständlich vorausgesetzt. Aber gerade diese Zustimmung erscheint mehr als fraglich, da die Bundesregierung bereits in einigen Punkten, wie beispielsweise der Streikerfassung durch ELENA, zurückrudern musste.

Ähnlich, wenn auch aus einer anderen Argumentation heraus, sehen es Datenschutz-Aktive und klagen vor dem Bundesverfassungsgericht gegen ELENA. Denn in dieser Diskussion um ELENA geht es um weit mehr als den Elektronischen Entgeltnachweis. Es geht darum, wie weit wir den Aufbau zentralisierter Datenbanken mit Daten, die einen Großteil unserer alltäglichen Lebenswelt abdecken, mit unserem Verständnis von Demokratie und dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung vereinbaren können oder wollen.

(Dieser Artikel erschien ursprünglich am 02.08.2010 – leider sind viele Quellen daher inzwischen nicht mehr abrufbar.)

Der Vollständigkeit halber, das ursprüngliche Quellenverzeichnis:

• Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie: http://www.bmwi.de/BMWi/Navigation/Wirtschaft/Wirtschaftspolitik/buerokratieabbau,did=307086.html
• T7 e.V. Arbeitsgemeinschaft der Trustcenterbetreiber: http://www.t7ev.de/index.php?id=394&L=vfcmeauosnlwoi
• Trustcenter: http://www.t7ev.de/index.php?id=748&L=jyyuiyyqvr
• Pressemitteilung der PGP Deutschland AG: http://www.t7ev.de/index.php?id=334&no_cache=1&tx_ttnews[tt_news]=338&tx_ttnews[backPid]=207&cHash=565e6c868d
• Sign Trust Set für den Mac os x der Deutschen Post: http://www.deutschepost.de/dpag?tab=1&skin=hi&check=yes〈=de_DE&xmlFile=link1015461_1020965
• Broschüre zum ELENA-Verfahren des BMWi: http://www.bmwi.de/BMWi/Redaktion/PDF/Publikationen/elena-verfahren-broschuere,property=pdf,bereich=bmwi,sprache=de,rwb=true.pdf
• Bericht des Normenkontrollrats: http://www.normenkontrollrat.bund.de/Webs/NKR/Content/DE/Publikationen/Anlagen/2007-12-10-gutachten-des-nkr-zum-elena-verfahren,property=publicationFile.pdf
• Die Verfassungsbeschwerde: https://www.foebud.org/datenschutz-buergerrechte/mitzeichnen-verfassungsbeschwerde-gegen-elena
• Aufgaben des Normenkontrollrats: http://www.normenkontrollrat.bund.de/Webs/NKR/DE/Aufgaben/Bestandreduzieren/bestand-reduzieren.html
• Recht auf informationelle Selbstbestimmung: http://www.datenschutz.de/recht/grundlagen/
• Eine kleine Anfrage: http://dokumente.linksfraktion.net/drucksachen/7769008667_1606057.pdf und die Antwort: http://dipbt.bundestag.de/dip21/btd/16/061/1606152.pdf
• ver.di zu ELENA: http://recht.verdi.de/elena-elektronischer-entgeltnachweis
• Pressemitteilung des Datenschutzzentrums: https://www.datenschutzzentrum.de/presse/20080625-elena.htm