Musterpolizeigesetz

Polizeirecht ist föderal organisiert – und das ist gut so

Ein Musterpolizeigesetz hebt die föderale Gesetzgebungskompetenz der Länder nicht auf. Aber es wird Standards setzen, die von den einzelnen Ländern einheitlich übernommen werden sollen. Bereits in den 1970er Jahren wurde ein Musterpolizeigesetz durch die IMK verabschiedet. Das Gesetz war nicht bindend, wurde aber zum Maßstab genommen. Das hatte zur Folge, dass polizeiliche Eingriffsbefugnisse erheblich ausgeweitet und Eingriffsschwellen verringert wurden.

Das Föderalismusprinzip im Polizeirecht muss gewahrt werden. Nach dem Zweiten Weltkrieg wurde aus guten Gründen entschieden, dass die Exekutivmacht in Deutschland dezentral organisiert werden soll, nicht mehr in einem Zentralstaat gebündelt.

16.06.2017 • Die ständige Innenministerkonferenz der Länder (IMK) beauftragt den Arbeitskreis 2 (AKII) mit der Erarbeitung eines Musterpolizeigesetzes

Die Beauftragung des AK II soll unter anderem eine Reaktion auf einen Bericht zu „Gesetzgeberischen Handlungsempfehlungen im Zusammenhang mit islamistischem Terror“ sein und das Ziel verfolgen, gemeinsame gesetzliche Standards zu schaffen und eine effektive Erhöhung der öffentlichen Sicherheit.

https://www.innenministerkonferenz.de/IMK/DE/termine/to-beschluesse/2017-06-14_12/beschluesse.pdf?__blob=publicationFile&v=2

16.–17.11.2017 • Das BKA begrüßt die Schaffung eines Musterpolizeigesetzes durch die IMK

Auf der Herbsttagung des BKA äußert sich die Behörde zu Herausforderungen und Zukunftsstrategien. Das Musterpolizeigesetz solle sich auf wesentliche Inhalte konzentrieren, also wesentliche Befugnisse vereinheitlichen.

https://www.bka.de/SharedDocs/Downloads/DE/Publikationen/Herbsttagungen/2017/herbsttagung2017MuenchLangfassung.pdf?__blob=publicationFile&v=4

27.07.2018 • Wissenschaftlicher Dienst des Bundestages legt Papier zur „Ausweitung polizeilicher Befugnisse in Deutschland und Europa“ vor

In den Ausarbeitungen werden verschiedene Einzelfragen zum möglichen Inhalt eines bundesweiten Musterpolizeigesetzes geprüft:

• „Drohende Gefahr“ als Eingriffsgrundlage: Eine Regelung zur „drohenden Gefahr“ würde eine Vorverlagerung der polizeilichen Eingriffsbefugnisse bedeuten, da die bisherigen polizeirechtlichen Vorgaben Zwangsmittel nur erlauben, wenn eine konkrete Gefahrenlage besteht. Ob dies mit der Verfassung vereinbar ist, ist in der Literatur umstritten. Daher wird geraten, die verfassungsrechtlichen Schwierigkeiten einzubeziehen, bis Entscheidungen des Bundesverfassungsgericht zum Begriff der „drohenden Gefahr“ vorliegen.
• Einführung eines zeitlich unbefristeten Präventivgewahrsams: Unbefristete Präventivhaft wird nicht grundsätzlich abgelehnt. Präventivhaft sei nur zulässig, wenn es kein milderes und gleich geeignetes Mittel gebe, wie beispielsweise die weitere Beobachtung einer Person, von der Gefahr ausgeht. Gleichzeitig müsse aber auch immer eine Abwägung zwischen dem Freiheitsentzug und dem Schutz der Allgemeinheit stattfinden, wobei der Schutz der Allgemeinheit das höher gewichtige Gut sei. Zudem gebe es auch an anderen Stellen Freiheitsentzug außerhalb einer strafrechtlichen Verurteilung, wie zum Beispiel durch das Unterbringungsgesetz, das Psychisch-Kranken-Gesetz oder das Infektionsschutzgesetz. Dadurch wird zeitlich unbegrenzter Präventivgewahrsam relativiert.
• Präventivpolizeiliche DNA-Identifizierung: Eine DNA-Identifizierung ist nach dem Bundesverfassungsgericht grundsätzlich zulässig, wenn eine hinreichend bestimmte Rechtsgrundlage vorliegt und der Schutz des Kernbereichs der Persönlichkeit gewährleistet werden kann. Es spreche viel dafür, diese Maßnahme in das Musterpolizeigesetz zur übernehmen, zur Abwehr konkreter Gefahren für ein bedeutendes Rechtsgut unter richterlichem Vorbehalt. Eine neue Art der DNA-Identifizierung ist das Auslesen der DNA von „unbekannten Spurenlegern“. Hier sei noch fraglich, ob sich diese Maßnahme für das Musterpolizeigesetz eigne, da noch nicht geklärt ist, inwieweit dies einen Eingriff in das Persönlichkeitsrecht darstellt.

https://www.bundestag.de/blob/565890/82827a91f4913f9d73f42c0e5209dba1/wd-3-226-18-pdf-data.pdf

31.08.2018 • Entwurf für Musterpolizeigesetz nicht vor 2020

Ein Entwurf des Musterpolizeigesetzes wird nicht vor 2020 in die IMK eingebracht werden. Das äußerte Staatssekretär Hans-Georg Engelke auf die Frage des FDP-Abgeordneten Konstantin Kuhle.

http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/19/040/1904075.pdf

10.10.2018 • Die Fraktion Die Linke stellt einen Antrag an den Bundestag: „Freiheitsrechte bewahren – Kein Musterpolizeigesetz nach bayerischem Vorbild“

Die Linksfraktion äußert starke Bedenken aufgrund der Novellierungen der Polizeigesetze, die rechtsstaatlich bedenklich seien. Zudem kritisiert sie den Begriff der drohenden Gefahr. Sie fordern, dass das bayerische Polizeiaufgabengesetz (PAG) nicht als Vorlage für ein Musterpolizeigesetz dienen darf und dass stattdessen auf eine grundrechtsfreundlichere Weiterentwicklung des polizeilichen Gefahrenabwehrrechts hinzuwirken sei.

http://dipbt.bundestag.de/doc/btd/19/048/1904831.pdf

28.11.2018 • Länder sollen laut Bundesregierung Befugnis zur Quellen-Telekommunikationsüberwachung und elektronischen Aufenthaltsüberwachung erhalten

Die Bundesregierung antwortet auf eine Anfrage der FDP-Fraktion zu ihrer Haltung zum Musterpolizeigesetz. Die Bundesregierung ist durch das Innenministerium in der IMK vertreten, hat dort aber nur Gaststatus, das Musterpolizeigesetz wird also ein Arbeitsergebnis der Länder sein, Bundestag und Innenausschuss werden nicht beteiligt sein. Die bestehenden Polizeigesetze werden evaluiert und Regelungen, die geeignet erscheinen, übernommen und gegebenenfalls ergänzt. Ob das bayrische PAG als Vorlage dienen wird, liege in der Kompetenz der Länder. Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts hinsichtlich Verfassungsbeschwerden würden kontinuierlich einfließen und gegebenenfalls zu Überarbeitungen führen.

Inhaltlich solle das Musterpolizeigesetz effektive polizeiliche Befugnisse definieren unter Berücksichtigung des technischen Fortschritts. Die Schaffung neuer Gefahrenbegriffe sei bisher nicht vorgesehen, bei der Festlegung von Regelungen zur Präventivhaft müsse der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz strikt beachtet werden und Quellen-Telekommunikationsüberwachung (Q-TKÜ) könne auch für die Landespolizeien sinnvoll sein, genauso wie elektronische Aufenthaltsüberwachung. Ob und wie das Musterpolizeigesetz implementiert werde, obliege den einzelnen Ländern. Es soll die Funktion eines Orientierungsrahmens bzw. eines „Baukastens“ haben.

http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/19/060/1906074.pdf

28.–30.11.2018 • IMK fordert AK II auf, in der nächsten Frühjahrs-IMK Bericht über den Arbeitsstand vorzulegen und Aussagen über die Terrorismusbekämpung zu treffen

https://www.innenministerkonferenz.de/IMK/DE/termine/to-beschluesse/20181128_30/beschluesse.pdf?__blob=publicationFile&v=2

Polizeiliche Eingriffsbefugnisse werden ausgeweitet – ohne Rücksicht auf rechtsstaatliche Grundsätze

• Vorratsdatenspeicherung, Kontrollen an „kriminalitätsbelasteten“ Orten, Erhebung aller Fluggastdaten, Schleierfahndung, Videoüberwachung: Diese Maßnahmen sind nicht auf die Abwehr einer konkreten Gefahr ausgerichtet, sondern sind anlasslos und damit unverhältnismäßig. Ob sie überhaupt zur Gefahrenabwehr geeignet sind, ist nicht erwiesen.Stattdessen wirken sie abschreckend und einschüchternd und lösen sogenannte Chilling-Effekte aus.
• Die Polizei hat immer mehr technische Eingriffsbefugnisse erhalten und kann so immer weiter in die Privatsphäre von Bürger.innen vordringen. Dies höhlt das Recht auf informationelle Selbstbestimmung aus.

Gefahrenabwehr und Strafverfolgung sind nicht mehr klar abgegrenzt

• Strafverfolgung und Gefahrenabwehr werden immer weiter in das Vorfeld konkreter Gefahren und Straftaten verlagert. Dies birgt große rechtsstaatliche Probleme: Die Gefahrenabwehr liegt im Zuständigkeitsbereich der Polizei, Strafverfolgung unterliegt jedoch der Kontrolle von Staatsanwaltschaft und Ermittlungsrichterinnen. Wird die Grenze zwischen Gefahrenabwehr und Strafverfolgung immer weiter verwischt, können Eingriffsschwellen bewusst unterlaufen werden, indem die Polizei die für ihr Handeln „passende“ Ermächtigungsgrundlage auswählt. So können bestimmte Eingriffe der Kontrolle der Staatsanwaltschaft und der richterlichen Kontrolle entzogen werden.
• Es ist die Tendenz zu beobachten, dass der Umbau der Gefahrenabwehr zum „Vorbeugesystem“ wird, dies immunisiert die Gefahrenabwehr gegenüber rechtlicher Kontrolle.
• Das Trennungsgebot zwischen Polizeiarbeit und Nachrichtendiensten wird zunehmend aufgeweicht.

Polizeilicher Zwang darf nicht maßlos ausgeweitet werden

• Polizeilicher Zwang meint die legitime Gewaltausübung durch das staatliche Gewaltmonopol. Dabei ist das eingriffsintensivste Zwangsmittel der Schusswaffengebrauch. Die Vorschriften, die diesen regeln, enthalten jedoch Defizite: Ihnen fehlt teilweise die erforderliche Eingrenzung, Normenklarheit und Systematik. Zudem wurde im Rahmen der Terrorismusbekämpfung das Waffenarsenal erweitert um Waffen mit erheblicher Zerstörungskraft, die auch eine Gefahr für Unbeteiligte darstellen. Die polizeilichen Zwangsmittel wurden um weitere weniger gefährliche Mittel wie Taser, spezielle Schlagstöcke und Reizstoffsprühgeräte erweitert.

Für klare Gefahrenbegriffe und verantwortliches Polizeihandeln

• Eingriffe haben sich gegen einen Gefahrenherd zu richten. Bei unklaren Gefahrenlagen müssen daher eindeutige Prognosemaßstäbe vorliegen und es muss geprüft werden, ob eine Vorverlagerung polizeilichen Handelns notwendig ist.
• Bürger.innen dürfen nicht losgelöst von Verdachtsmomenten als potentielles Risiko eingestuft werden.
• Das subjektive Sicherheitsempfinden darf nicht durch die Ausweitung polizeilicher Befugnisse gestärkt werden, sondern sollte durch soziale Präventionsarbeit gestärkt werden.
• Es muss eine klare Abgrenzung von Nachrichtendiensten, polizeilicher Arbeit und strafrechtlicher Kompetenz gewährleistet sein.
• Es müssen Instrumente geschaffen werden, um verantwortliches, rechtsstaatliches Polizeihandeln zu sichern wie z.B. Monitoring, um unzulänglicher interner Aufarbeitung entgegenzuwirken. Die Polizei soll zu einer lernenden Institution mit positiver Fehlerkultur werden. Außerdem sollen Möglichkeiten des rechtssicheren Whistle-Blowings geschaffen werden.
• Es sollte eine Kennzeichnungspflicht für Beamt.innen geben.

Polizeirecht muss diskriminierungsfrei sein

• Die Vorgabe von Mechanismen und Strategien kann einem auf (unbewussten) Vorurteilen basierendem Polizeihandeln entgegenwirken.
• Die Regelungen für Kontroll- und Auswahlsituationen sollen konkretisiert werden und Kontrollen auf die Art und Weise durchgeführt werden, dass deren Akzeptanz wächst. Die Gründe für eine Kontrolle transparent zu machen, kann dazu beitragen.

Informationseingriffe begrenzen

• Eine klare gesetzliche Begrenzung für die Datenverarbeitung ist notwendig.
• Das allgemeine Persönlichkeitsrecht muss effektiv geschützt werden in einer Zeit, in es technisch möglich ist, so tief wie nie in diesen Bereich vorzudringen.
• Bei der Verwendung von Technik muss der Grundsatz „Privacy by Design“ gelten.

Polizeiliche Standardeingriffe evaluieren

Standardeingriffe wie Platzverweise, Durchsuchung und Gewahrsamnahme müssen evaluiert werden und von Seiten der Legislative so genau wie möglich definiert werden. Zudem müssen Präventionsarbeit und Deeskalationsstrategien gestärkt werden.

Einsatz von polizeilichen Zwangsmitteln kritisch überprüfen

Die Norm zum Schusswaffengebrauch sollte klarer definiert werden. Grundsätzlich muss das Arsenal zugelassener Hilfsmittel überarbeitet und zurückgefahren werden, denn wir brauchen keine polizeiliche Aufrüstung.